書名：【契約與歷史：清代臺灣的墾荒與民番地權Contracts and History: Reclamation and Han-Aboriginal Land Rights in Qing Taiwan】
作者：李文良
出版：國立臺灣大學出版中心
日期：2022/03/01
語言：繁體中文
ISBN：9789863505617
叢書系列：臺灣研究叢書
規格：平裝 / 336頁 / 14.8 x 21 x 1.9 cm / 普通級 / 部份全彩 / 初版
出版地：台灣
＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝
內容簡介：
那是一個連在偏遠鄉村辛苦墾耕過活的人，都會被捲進來的激烈變動時代。
本書的主題是清代臺灣的墾荒與地權。墾荒作為一種制度，首先展現的就是國家的土地政策和稅收管理，凡是無主荒地依法須向基層縣官請准之後，才得以招佃墾殖，且在墾成之後陞科納稅、登載帳冊，成為民可自世其業的民田。
研究墾荒制度的目的並不在於強調清朝統治臺灣的制度性規範，而是試圖理解國家治理與地方社會的互動發展。這是因為墾荒制度是在清初地方官員爭奪土地與稅收的環境下擴大發展，而移民社會則是在拓墾定居的過程中形成；清朝統治二百餘年期間無疑是臺灣最重要的移墾階段，特別是適於農墾、人口聚集的西部平原，而這同時表示官府的行政管理成為重建與理解臺灣社會的關鍵。
＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝
作者簡介：李文良
國立臺灣大學歷史學系教授兼系主任。曾獲教育部及日本交流協會獎學金，赴日本東京大學訪問研究。主要研究領域為日治時期山林史以及清代臺灣社會史。著有《清代南臺灣的移墾與「客家」社會（1680-1790）》、《中心與周緣：臺北盆地東南緣淺山地區的社會經濟變遷》、《籠城之戰：1895南臺灣六堆客家火燒庄戰役》（合著），以及論文40餘篇。
＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝
目錄
圖表目次
序言
第一章 緒論
一、請墾制度
二、熟番地權
三、番界與地權變化
四、番語與手印
五、19世紀的新發展
第一部 民田與番地
第二章 清初田園接收與管理
一、明鄭田園稅收
二、清初軍政統治
三、業權爭奪與變動
四、請墾制度與「民田」的擴張
五、清初文武「官莊」
第三章 墾荒與熟番地權
一、「募墾」（康熙25-31年）
二、「里民自實新墾」（康熙31年）
三、地方拓墾與行政
四、「報墾」：康熙30年代的新展開
五、「勸墾」（康熙41-54年）
六、「勸墾」遽停及其影響
七、「生番歸化」（康熙54年至雍正3年）
八、「贌墾番地」模式
第二部 契約與歷史
第四章 番語與手印
一、新港文書
二、「康熙2年麻豆社文書」
三、熟番主張與維護地權？
四、墾佃與田底
五、乾隆朝的漢番糾紛與政策
六、手印腳摹
七、「有契可憑，輸糧已久」
八、新港文書及其終焉
第五章 熟番的地權主張
一、生番歸化與地權
二、康熙55年曉諭的版本研究
三、雍正9年中部熟番事件
四、地權來源宣稱的整體變化
五、潘敦仔家與社眾的地權爭議
六、張達京家族地權的展開
七、「帶番引見」
第三部 邊防與隘墾
第六章 18世紀的邊防整備
一、乾隆49年紫線圖
二、「枋寮隘望樓」
三、「鄉壯」守「寨」
四、隘口與望樓
五、沿山村寨的整建
六、「生番通事寮」
七、南北邊區的發展差異
第七章 番隘與界外開發
一、水沙連社
二、萬丹坑隘的成立與紛爭
三、水沙連社與界外開發
第八章 從番屯到隘墾
一、祖遺河東社地
二、崁頂荒埔
三、墾資隘糧：屯或隘？
四、隘墾的組成與經營
五、撥補屯租與界外擴張
六、19世紀中葉的變化
七、抱隘進墾
八、屯隘轉換及其歷史意義
終章
第九章 結論
一、「清代的」契約
二、文字下了鄉？
三、契約、產權與歷史
四、乾嘉變革
附錄
參考文獻
索引
＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝
序言
這本書選錄1991年筆者進臺大碩士班以來近30年間發表的8篇論文（參見附錄二），主題均環繞在清代臺灣的農墾、地權和契約。最晚發表的一篇是第八章〈從番屯到隘墾〉，其實也是最早寫成的。這篇文章原本是1996年完成的碩士論文〈日治時期臺灣林野整理事業之研究：以桃園大溪地區為中心〉中的一章，當時因指導教授吳密察的推薦而得以獲邀在淡江大學歷史系主辦的「臺灣開發史學術研討會」上發表，並收入會後出版的論文集中。
但當我著手要將相關論文改寫成專書，重讀這篇早年的文章時，唯一還算好的就只有字裡行間散發著的年輕熱情，至於其史料解讀、章節架構、論證分析等，雖還不至於不忍卒睹，卻難免臉紅心悸。相信很多人都有類似的經驗，原本只想動手微調，最後變成徹底打掉重建，完全是一篇新的文章。
整本專書的修改過程心情類皆如此複雜，既是困窘卻又感覺良好，最重要的不是自己在學術能力上的精進成長，而是清楚感受到了30年來臺灣史研究的深化、累積和擴展。因此，呈現在讀者眼前的這本專書雖可說是「舊作」，卻都做了一定程度的修改調整，目的是希望這不會只是本論文集，而是有著內在架構、有機連結，可以反映學術累積並展望未來的專書。
最早寫成的第八章〈從番屯到隘墾〉，卻列在大致依年代先後編排的專書之末，其實也反映了自己30年來的研究發展歷程。由於大學以來先後受到林瑞明教授、吳密察教授以及曹永和教授的影響，我最早有興趣的研究領域很自然就落在日本殖民統治時代，關注近山地區林野地權的爭奪與控制。不過，就在寫作碩論的最後階段，施添福教授的臺灣歷史地理學吸引了我的高度注意，因此也選擇今桃園市大溪區舊稱三層埔的地方，進行小區域的個案研究。
但當時從事三層埔的早期歷史研究，目的在於理解日治時期林野整理的歷史背景，其主要關懷是19世紀的晚清時期。當時完全沒有預期，我後來就由此踏入清代歷史研究，而且年代越做越早，眼光則漸趨下層，從國家統治政策下到地方社會。最近幾年已經上溯到了17世紀末明鄭到清的政權轉換期間，也就是本書在第一章〈緒論〉之後最一開始的兩章。
這本書的主題是清代臺灣的墾荒與地權。墾荒作為一種制度，首先展現的就是國家的土地政策和稅收管理，凡是無主荒地依法須向基層縣官請准之後，才得以招佃墾殖，且在墾成之後陞科納稅、登載帳冊，成為民可自世其業的民田。研究墾荒制度的目的並不在於強調清朝統治臺灣的制度性規範，而是試圖理解國家治理與地方社會的互動發展。這是因為墾荒制度是在清初地方官員爭奪土地與稅收的環境下擴大發展，而移民社會則是在拓墾定居的過程中形成；清朝統治兩百餘年期間無疑是臺灣最重要的移墾階段，特別是適於農墾、人口聚集的西部平原，而這同時表示官府的行政管理成為重建與理解臺灣社會的關鍵。
墾荒與定居就涉及了土地的權利主張及其長期控制。國家制度及法規成為合法地權主張的源頭，契約書寫及租佃關係則是各關係人安排權利義務最為簡便可行的介面，能彈性有效地因應隨著國家政策而來的各種變動。本書在方法上將契約當成是一個清代臺灣史的課題來提問，視為一個整體的文獻類別與現象，來理解清代臺灣出現大量土地契約文書的歷史與社會意義。
現存為數頗為龐大的契約，不僅曾是歷史時期作為產權證明的重要文件，也是人們重建與理解地方歷史的關鍵史料。我個人因此期待，經由研究的進行可以了解現在人們普遍熟知的地方歷史，是在怎樣的結構與意識形態下產生，最終則是希望為臺灣地方歷史的全面改寫，提供新的可能視角與方法。
我之所以在此重講一次專書的課題，不是要說這本書已經順利達成原本設定的目標，其實目前的成果大概只能勉強算是開了個頭。因為若要理解契約與地方歷史建構，至少還得將研究延伸到晚清的開山撫番、清賦事業，日治初期的地籍整理、舊慣調查、鄉土研究、新式土地臺帳、登記制度等等，講述國家建構一套新的地權概念、地籍系統，以及社會接受新系統的同時卻更相信舊式契約所建構的地方歷史。然後還要在此基礎之上進一步思考重新改寫地方歷史的方法，做出具體的替代性說法。但與其期待自己還有另一個可以全心投入研究的30年，倒不如寄望有人願意探索這個研究領域。
雖然一本書橫跨30年，這幾年改寫的過程中，腦海裡縈繞的卻總是年輕時從事研究的過往。研究生時期儘管經濟困頓，缺少資助，研究卻做得十分開心，跑了很多地方埋首查閱資料，每天都非常興奮。臺大無疑是最值得「發掘」的寶庫，因為校方當年未珍惜帝大遺產，珍貴的日文史料總是散亂在各級圖書館的陰暗角落，舊總圖、文圖、研圖、法圖，以及農經系、昆蟲系、森林系、植物系等，常會有令人驚喜的發現。
相較於臺大，當時還位於新生南路、繼承臺灣總督府圖書館藏而來的國立中央圖書館臺灣分館，其日文舊籍則有比較完善的整理，館藏的宣傳手冊、期刊及政府公報等，相當完備。還有幾次去了分館位在新店檳榔路的書庫、摩門教金華街教堂、桃園土地改革訓練館、黎明新村省地政處、大溪地政事務所等等。最深刻的印象是1995年開始去南投臺灣省文獻委員會查閱總督府檔案。當時為了來得及一開門就調閱資料，往往從臺北搭乘最早一班的國光號。午餐時若不願花時間跟著員工一起搭交通車去餐廳，還得麻煩警衛先生幫忙訂便當。偶爾因為要看的檔案較多，也會投宿一晚300元的中興旅社。
那時候，總督府檔案已翻拍成16厘米膠捲，雖然效果不是很好，時常斷片，實際上是非常方便。只是利用的人一直不多，兩臺微捲機就放在三樓整理組的辦公室裡，等於是跟大家一起上班。整理組、圖書室以及警衛室的員工們都很親切，總會特別招呼像我這樣的年輕學生。現在回頭想想，我那時候皮夾一打開只有各式各樣的影印卡，認識最多的應是第一線的館員們。雖然彼此當年都沒沒無聞，沒能記下姓名，還是應該趁此機會感謝他們。
就跟長期以來一直受惠於圖書文獻館員一樣，兩次在臺大出版專書的過程，受到了湯世鑄總編輯、蔡旻峻編輯、洪麗崴編輯等人的鼎力協助，他們的編輯專業常令我欽佩不已。臺大能有今天的學術成就，不應忽視他們的巨大貢獻。
最後，我想將此書獻給先父李德裕（1940-2017）在天之靈。當我自己也有了家庭，才多少能夠體會，他何能如此認命日以繼夜的辛勤勞動。小時候，父親為了多掙些錢，除了佃耕4分多的水田外，河裡捕魚抓蝦、農場放陷阱捉鼠、建築工地做土水、跟團赴遠地插秧割稻、山裡抽藤等，樣樣都做，從無片刻休息。印象深刻的還有，政府鼓勵農村機械化後，家裡也向農會貸款買了久保田牌的小型耕耘機。常常，當我們起床準備吃早餐，他已經去幫耕了一些田回來。
假日沒上學時會被吩咐中午去送便當，母親總是指著大概的方向說去田洋、溪埔（西）、湖底（南）、鐵枝路（東）或農場邊（更遠的東邊），就會看到。確實沒必要說精確的地點，因為村外一望無際的田地裡，常只有他一個人捨不得中午短暫休息，還戴著斗笠開著耕耘機在耕田，不管溽暑寒冬或颳風下雨。父親有著極為悲苦的童年，卻從不怨天尤人；從沒上過一天學的他，剛毅正直，通情達理，敬天尊神。他跟我的母親以及村裡的居民，無疑是最接近土地的人，卻也常被歷史切離得最遠。我也期待自己未來能有機會為眾多無名的鄉村及農民們寫些歷史。
＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝
內容連載
第一章 緒論
倪六應該只是個平凡的佃農，生活在17世紀下半葉、明鄭到清初的北路臺灣鄉村。他從鄭成功入臺後的第4年即永曆18年（1664）開始，跟數名農人一起承耕「安撫陳壽」名下3.6甲的旱園，種植甘蔗維生。甘蔗是臺灣歷史上最為著名的經濟作物，對水利系統、土壤等自然人文條件的需求不高，南臺灣各地都普遍適合種植；冬天收成之後就近在鄉村名為「糖廍」的傳統加工場製成蔗糖，即可販運銷往海外各地。甘蔗的種植因此同時意味著島內的移民拓墾、農產加工以及海外商貿的連結發展。
雖然我們現在不清楚「安撫陳壽」的身家背景，但「安撫」一名應是指明鄭時期專管軍番、地位等同府州的「安撫司」，該職官據說是鄭經在永曆18年從福建沿海退居臺灣後推行的諸多行政改革之一，最初在臺灣南、北兩路及澎湖等三處設置。從這些簡短的經歷看來，陳壽跟倪六等人應該不是最早隨鄭成功征荷的軍事集團，而是稍晚才跟鄭經從金、廈一帶轉進來臺。倪六等人佃耕的土地在明鄭官方的行政管理上，並非屬於從荷蘭東印度公司接收而來的舊額已墾田園，而是在明鄭時期才由文武官員招徠佃農新墾。明鄭的田賦帳冊即依此原則，簡單區分「官佃田園」和「文武官田」兩類，後者的平均稅率僅有前者的20%。
明鄭、清政權轉換的大變局，讓倪六原本平靜的農村生活掀起了波濤，意外讓他的故事得以被記錄下來。康熙22年（1683）春夏之際，清廷派遣施琅領兵征討明鄭，澎湖海戰一敗，明鄭政權隨即投降瓦解。業主陳壽剛好也在此之前不久過世。倪六等人見此世易人移，認為有機可趁，遂隱瞞佃農身分，自視為業主，安心擁有土地。不料，翌年7月，隨施琅征臺並因功調補澎湖水師副將的詹六奇，卻突然派遣「家丁」林英前來，向倪六等人宣稱陳壽已將土地送給詹副將為業，執意「插牌掌管」。副將是高階武官，在臺、澎眾多文武官員中品階僅次於總兵，卻遠高於文官系統的知府、知縣。面對攻臺武官的強佔作為，曾為明鄭官員佃農的倪六等人雖然心有不甘，卻也自知理虧，更無力抗衡。
康熙23年（1684）11月底，首批奉調來臺的清朝文武官員，在明鄭正式表達歸降的15個月後，終於抵臺上任。臺灣的統治經營自此從臨時性的軍事佔領接收，轉換為制度性的郡縣治理。首任諸羅知縣季麒光上任之後隨即著手清查管內土地人口，試圖掌握稅源所在。當時負責造報田園清冊的管事陳友，只依倪六等人的宣稱，就將他們都列為業主。12月初，季知縣突然接到朝廷發來的命令，原本省級官員題請全免23年度臺灣稅額，最後竟只獲得同意減半徵收。季知縣只好根據先前攢造的清冊，要求「業主」倪六等人繳納地租。
在此同時，已宣稱取代陳壽作為業主的副將詹六奇，亦要求「佃農」倪六等人繳租。倪六等人顯然是弄巧成拙，因為他們現在除了要以業主身分繳稅給官府，還被突如其來的新業主依舊視作佃農強徵地租。雙方僵持不下，只能互控爭告。知府蔣毓英批示由土地坐落所在的諸羅知縣季麒光負責處理。季麒光傳集兩造質訊之後，很快就看出其間的端倪：「倪六等隱故主之產，自願領銀輸課，冀幸無人爭執，故借辨公，以遂其私。林英托遺送之名，奉命收糖，亦乘此變遷徙易，假陳氏以漁其利」，雙方皆有違理、法。季麒光看來嫻熟世故，寥寥數語卻鞭辟入裡，洞見人心。
倪六等人爭產案肯定不是特殊的單一個案，而是當時社會普遍存在的狀況，我們只要翻閱知縣季麒光留下來的文集《東寧政事集》，就可以輕易明白。這宗爭產案因此能清楚反映17世紀末臺灣政權轉換期間，外來清軍將領貪婪搜刮田產以及在地佃戶積極爭奪業權的情景，提醒我們研究清代農墾及地權發展，必須高度關注政權轉換期間的各種變化，以及新政府為了解決此一難題的因應策略。清軍將領詹六奇強權侵佔的作為也警示我們，倪六等人先前之所以隱瞞已故業主陳壽，也不一定就是一時的貪念所致，或許他們在20年前的明鄭初期，也是經歷了類似的過程，不得已才成為明鄭官員陳壽名下的佃農，他們現在只是剛好找到機會爭回原本自己的產業。
我們也可以看到，雖是地權爭議，業佃雙方卻都沒有提到立有契約，負責審判的官府也沒有要求他們呈堂供參，就像後來我們在清代所看到的那樣。這意味著，臺灣普遍使用契約作為產權證明，很有可能是清代以後才有的事情，明鄭時代的官民之間大概不怎麼盛行。值得關注的重點還有，針對訟案，季麒光最後裁斷：倪六等人須將本年度佃租繳給副將詹六奇，但該田「自後永歸各佃執業」。倪六等人在清初付出一些的代價，包括付給詹副將一年份地租、訴訟費用，或許再加上賄賂管事修改田園清冊業主姓名，最終還是成功由「佃農」提升為「業主」；明鄭時代的「文武官田」也在清領之後轉變為「民可自世其業」的「民田」。從此，百姓可以自由繼承、分割和買賣，隨著海禁解除、恢復商貿活動及擴大農墾投資，因而出現了活潑的產權交易、市場，以及普遍的契約書寫。
傳統漢文史料所呈現的歷史影像其實常是高度偏頗。像倪六這樣的平凡百姓會被記錄下來，通常是天然災害、叛亂械鬥或者是司法訴訟，災難與不幸的成分總是高些。但肯定也非常弔詭，正因為如此，這類在漢文獻中難得一見的百姓紀錄，卻常能反映大時代的歷史變化、制度變革。因為那是一個連在偏遠鄉村辛苦墾耕過活的人，都會被捲進來的激烈變動時代。即使相關檔案都顯示，明鄭到清的政權轉換只在澎湖有過激烈的海戰，臺灣島內則是和平的政權轉移，但實際上當時鄉村的地權爭奪卻極為慘烈，租佃關係幾乎變了一遍，深遠影響了日後清朝的臺灣統治以及地方社會發展。
一、請墾制度
清初臺灣地方文官因應政權轉換期間激烈產權爭奪而生的新發明，就是為了墾荒而設的請墾制度。雖然清初文獻都將攻臺武官圈佔的田園稱為「官田（官佔田園）」，實際上因為地方官根本無法向這類「官田（官佔田園）」的土地與農民徵得田賦和徭役，這裡的「官田」就不是「官有田園」或「國有地」之意，而是近似於武官個人私佔的產業，不在清朝官府的土地登記管理之列。當時縣官們因此不時抱怨，無法管控武官私佔產業內的百姓，造成賦稅不公及治安隱憂，「官田（官佔田園）」無疑成為帝國行政與司法管轄之外的私人莊園。
可預期的後果便是，攻臺武官私佔田園規模的擴大，有一大部分是以民有田園面積的相對減少作為代價，「官進民退」的變化則加深了清領之後地方官員徵收田賦以及維持社會治安的壓力。帝國最為基層的縣級文官，為了順利徵足稅額並對付擁有高級功勳的攻臺武官之搶佔田園行為，援引滿清皇帝入關後為求從戰亂迅速恢復生產與秩序而一再發布的墾荒諭示。因為皇帝的諭示明文規定：凡是無主荒田，百姓皆可向州縣正印官提出申請，經查該地並未侵佔他人田園、確為荒地之後，就可獲得核准，並在招民墾耕成熟之後，丈量陞科，永久取得地權。地方知縣因此得以掌握轄內「荒地」的開墾大權，可以將土地許可給他喜愛和信任的對象，同時藉此擴張官府稅收帳冊上的「民田」。
制度雖名為「墾荒」卻不代表經此而拓墾的土地，原本一定是「無主荒田」。我們必須明白，「墾荒制度」是在清初各方勢力激烈爭奪田產的特定環境下產生，是當時能獲取官府同意入墾及合法地權的主要管道。因此，重要的就不是土地是否真為荒埔，地主究竟是民或番，而是不管原來的狀態如何都必須被講成「無主荒地」，才得以適用法規。這表示，經過請墾制度的廣泛適用，官民留存文獻所展示的清初臺灣，就會到處是深蒿蔓棘的「無主」荒野，社會積極從事「墾荒」活動。
清初的請墾制度在有效拓展「民田」規模以及地方稅源的同時，也導致了意外的後果。掌握墾荒大權的地方官員，為了籌措行政運作經費，仿效攻臺武官行為，開始大量圈佔、併購田園，收取租息。這些具有行政機構之基本財產性質的田園，在文獻上被稱為「官莊」。根據雍正初年省級官員主持的清查報告：自清領以來40年期間，官莊面積累計已近9千甲，約為官府登記應稅田園的三分之一，每年收取的租銀高達3萬餘兩。在雍正年間整個清帝國陸續施行養廉制度以前，臺灣地方官員因有官莊收入挹注，手中能夠自由運用的資金，可能比內地官員還要來得充裕。一些有為的官員，因此能在任內積極投入行政官廳、地方救濟以及水利等基礎設施的整備工作。
二、熟番地權
跟我們現在常以為清初對臺採行「消極治臺政策」的既定刻板印象頗為不同，朝廷和臺灣現地文武官員，為了增加稅收、穩定社會秩序，在領臺之後很快地就普行請墾制度，積極招徠墾民、鼓勵開發，幾乎持續了一整個康熙年間。我們也進一步發現，清領之後迅速在臺施行的「請墾制度」，因為適用法規之不同，而有「募墾（康熙25-31年）」、「報墾（康熙32-40年）」以及「勸墾（康熙41-54年）」的差別。
就清代官府文書的習性而言，「募」、「報」、「勸」之字面差異儘管細微，卻通常反映著施行法規的不同，而法規則是政策與社會變動下的產物。換言之，即使我們現在缺乏康熙年間臺灣官府的行政檔案，卻可以從此一詞彙的微妙差異，來觀察當時土地開發政策的變化，進一步理解臺灣在農墾、商貿以及社會的階段性發展。
清領之後積極的招民墾荒政策，在康熙54年（1715）夏天有了急遽的轉變。地方各級官員在北京皇帝突如其來強烈批評且視全臺荒地皆屬番地之指示下，只好強力廢止前此的招民墾耕政策。由於「荒地」現在被等同於「熟番地權」，制度上的墾荒主角須從漢民轉變為熟番，同時凸顯熟番地權及其自主意願。這就是康熙54年到雍正2年（1724）期間，突然發展起來的「生番歸化」以及「贌墾番地」的新模式，兩者的共同點是呈現「荒地」屬於「熟番地權」，應由熟番主動招墾。非常有意思的是，歷史文獻所呈現的臺灣景象，從原本四處蠻荒急遽轉為到處皆屬熟番之地。
清初臺灣隨著拓墾風潮而來的是，契約等書面文獻的產生。然而，當我們現在重新審視這些歷史文獻時，重點應該不在於，我們現在可以根據墾荒相關契約，清楚判定哪裡是荒地或番地？而是必須理解，康熙54年之前，不管「民地」或「番地」，基本上都要以「荒地」名義才得以呈請開發；康熙54年之後，則是要將土地講成「番地」，凸顯熟番地權及其主動的招墾意願。
我們可以了解，土地究竟是「番地」或「荒地」，主要的決定因素在於國家的政策立場及法律，而不是土地的實際狀態。這也意味著，作為歷史學研究者，我們應該是從現存契約讀到國家政策及法規，而不是據此判讀土地實況及其權利歸屬狀態。更重要的是，即使朝廷和地方官府在康熙54年後同時高聲反對招民墾耕，但已經被觸動的社會拓殖熱潮，其實只須改披「熟番地權」的外衣，而不是就此長期停滯了下來。
三、番界與地權變化
清領之後另一個深遠影響土地資源控制的轉變，來自於朝廷在康熙60年（1721）朱一貴事件後，為了防備漢人勢力往山區蠶食擴張，導致社會衝突甚至進而演變成動亂，而在西部平原沿山地帶設立的番界。此一番界政策從康、雍之際原本僅為零星點狀的豎碑立石，到乾隆朝逐漸發展成為嚴密且具體化為地表有形的防衛工程。官府在沿山清釐、整飭番界的同時，也在山區出入孔道設立隘寮，撥派熟番前往駐守，並依其人數配給埔地墾耕。
儘管番界在乾隆年間數度重劃，逐漸往東側山區退卻，形同合法承認民間拓墾勢力的擴張，並在乾隆55年（1790）林爽文事件後成立的「番屯制度」，全面性地質變。然而，番界政策名義上仍持續到同治13年（1874）牡丹社事件後，才在翌年的善後事宜政策中明令廢止，前後長達一百五十餘年之久，約佔整個清領時期的四分之三。
番界政策對於臺灣的拓墾與社會發展來說，最為具體且深遠的影響，其實不在於它如何有效發揮防備生番侵入民庄或阻止漢人越界拓墾的功能，而是強化自康熙54年以來已逐漸表面化的熟番地權及其族群身分。這主要是因為，官府在禁止漢民越界開墾的同時，卻允許熟番在界外打獵維生。相對於漢民無法明白宣稱擁有界外的地權，熟番卻可以理所當然的主張，不管土地原本究竟是否真的屬於他們。
當熟番的身分有助於土地控制及其權力主張，他們的族群身分就有了國家制度作為支撐之基礎。就像清代臺灣的客家人一樣，同樣是基於土地資源的控制，卻形成了族群的制度性框架。差別在於，熟番總是業主，客家卻是佃農，儘管兩者都是清廷在統治成本考量之下的邊疆控制之結盟者。